30/01/2024
La invalidez de la tasa vial municipal
Desde hace varios a帽os atr谩s, se verifica un uso excesivo de este recurso por parte de los Municipios de la Provincia de Buenos Aires, los cuales desatienden principios constitucionales y se centran exclusivamente en la recaudaci贸n.
Por聽Manuel Torrallardona y Daniel Torrallardona
Este tributo ha sido objeto de cr铆ticas, siendo cuestionado por su ilegalidad e irrazonabilidad, ya que contradice la Ley de Coparticipaci贸n Federal de Impuestos N掳. 23.548, el Decreto Ley 505/58, as铆 como los principios tributarios de igualdad, capacidad contributiva y proporcionalidad.
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En las 煤ltimas d茅cadas, m谩s de veinte municipios de la聽Provincia de Buenos Aires聽[1] han incorporado en sus Ordenanzas Fiscales e Impositivas la llamada "Tasa Vial". Algunos de ellos, por decisi贸n propia -como es el caso de San Miguel, Berisso y Florencio Varela- o por sentencias judiciales adversas -como Olavarr铆a y Monte- han dejado de aplicarla.
Este tributo ha sido objeto de cr铆ticas, siendo cuestionado por su ilegalidad e irrazonabilidad, ya que contradice la Ley de Coparticipaci贸n Federal de Impuestos N掳. 23.548, el Decreto Ley 505/58, as铆 como los principios tributarios de igualdad, capacidad contributiva y proporcionalidad.
Adem谩s, se argumenta que el costo del servicio no se corresponde con la tasa impuesta, y en algunos casos, el hecho imponible esta mal definido y la prestaci贸n del servicio por parte de la entidad estatal es pr谩cticamente inexistente. Asimismo, se se帽ala que los municipios han extendido indebidamente el alcance de la tasa, afectando a residentes de otras jurisdicciones.
CARACTER脥STICAS DE LA TASA VIAL
La聽"Tasa Vial" es un tributo "ad valorem", cuya Base Imponible puede variar seg煤n el municipio, adoptando la forma de un precio fijo[2] o un porcentaje[3] por cada litro o fracci贸n de combustibles l铆quidos o GNC. El hecho imponible se encuentra vinculado a la prestaci贸n de servicios relacionados con el mantenimiento, conservaci贸n, se帽alizaci贸n, modificaci贸n y/o mejoramiento de la totalidad de la red vial municipal. En algunos municipios se ha evidenciado una defectuosa definici贸n del hecho imponible y una falta de individualizaci贸n de los servicios o actividades estatales [4].
Los sujetos pasivos son los consumidores de combustibles dentro de la jurisdicci贸n, sin importar su residencia. Esto conlleva la obligaci贸n de abonar el tributo sin considerar si se ha utilizado o no las arterias viales municipales[5]. Esta situaci贸n implica que algunos contribuyentes no recibir谩n, como ha mencionado la Corte Suprema de Justicia de la Naci贸n, una "prestaci贸n concreta, efectiva e individualizada"[6] o la organizaci贸n y puesta a disposici贸n del servicio, acto o bien al contribuyente, lo que importa un agravio al derecho de propiedad del contribuyente[7].
Adem谩s, act煤an como responsables sustitutos aquellos que expenden y/o comercializan combustibles l铆quidos u otros derivados de hidrocarburos en todas sus formas y gas natural comprimido (GNC), debiendo percibir la tasa de los usuarios consumidores, liquidar e ingresar dichos importes.
En situaciones donde se aplica un porcentaje fijo sobre el litro o fracci贸n de combustible[8], la recaudaci贸n de la tasa no resulta razonable en proporci贸n con el costo del servicio prestado, a diferencia de cuando se aplica un precio fijo, cuyo monto es menor[9]. Dicho de otro modo, no hay una adecuada y precisa cuantificaci贸n del tributo, dado que no se tiene en cuenta el costo global del servicio[10].
CUESTIONAMIENTOS CONSTITUCIONALES
La "Tasa Vial" genera interrogantes desde la perspectiva constitucional, especialmente en lo que respecta a los principios tributarios: proporcionalidad, igualdad y capacidad contributiva (art铆culo 16 de la Constituci贸n Nacional). En este sentido, de acuerdo con la definici贸n de Jos茅 Osvaldo Cas谩s, no brinda un tratamiento tributario igual a aquellos con igual Capacidad Contributiva[11], dado que el monto o porcentaje a ingresar no distingue entre contribuyentes, sino que es 煤nico e igual para todos.
La Constituci贸n Nacional de 1994 reconoce el poder tributario originario de los municipios, no obstante, este poder solo puede ser ejercido en concordancia con los reg铆menes provinciales y nacionales que ostentan una jerarqu铆a superior[12].
En este contexto, la imposici贸n de la "Tasa Vial" es inv谩lida, ya que la Ley de Coparticipaci贸n Federal de Impuestos N掳 23.548, en su art铆culo 9, inciso b), establece que las provincias se comprometen a no aplicar y a evitar que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicci贸n, independientemente de ser aut谩rquicos o no, implementen grav谩menes locales an谩logos a los impuestos nacionales distribuidos. Este punto adquiere especial relevancia en el caso de los municipios bonaerenses, dado que perciben la coparticipaci贸n del "Impuesto a los Combustibles L铆quidos" establecido por la Ley N掳 23.966.
Adicionalmente, el Decreto Ley 505/58, que cre贸 la Direcci贸n Nacional de Vialidad, en su art铆culo 29 inc. c), estableci贸 que para acogerse a los beneficios de la Ley las provincias deben comprometerse a no establecer otros grav谩menes locales sobre los combustibles l铆quidos y a no gravar a los lubricantes con impuesto alguno. Estos compromisos se extienden a las municipalidades. La Provincia de Buenos Aires formaliz贸 su adhesi贸n mediante Decreto Ley 7374/66.
JURISPRUDENCIA DE LAS TASAS VIALES
Los precedentes judiciales como el caso "Rizzoli" y "Petrotandil" fortalecen la posici贸n respecto a los cuestionamientos planteados en el presente art铆culo.
En el caso "Rizzoli"[13] el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de la Plata, con similares argumentos a los expuestos ut-supra, resolvi贸, respecto a la medida cautelar, la suspensi贸n de la Ordenanza Municipal N掳 3973 que cre贸 la tasa y orden贸 al Municipio de Monte a abstenerse de cobrar dicha tasa. Respecto de la cuesti贸n de fondo, decret贸 la inconstitucionalidad de la "Tasa de Mantenimiento Vial Municipal鈥. La c谩mara rechaz贸 el recurso de apelaci贸n interpuesto por la parte demandada y confirm贸 el pronunciamiento impugnado.
En el precedente "Petrotandil"[14], el Juez Federal de Tandil, previo a declararse incompetente, dict贸 una medida cautelar ordenando a la Municipalidad de Olavarr铆a que se abstenga de intimar y/o perseguir el cobro de la Ordenanza Fiscal N掳 2460/99 (en lo que respecta a la tasa de seguridad vial). La medida tendr铆a vigencia hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el mencionado juicio promovido por la Federaci贸n de Empresarios de Combustibles de la Rep煤blica Argentina contra dicha Municipalidad, o se modifiquen las circunstancias que ameritaron el dictado de esta medida. En este caso, la cuesti贸n fue declarada abstracta por el Juzgado Contencioso Administrativo de Azul debido a que la tasa se derog贸 mediante la Ordenanza N掳 3914/15, lo que llev贸 al ejecutivo municipal a dejar sin efecto la determinaci贸n de oficio que se le hab铆a realizado a "Petrotandil" mediante el Decreto N掳 3014/16.
PALABRAS FINALES
La tacha de ilegalidad e irrazonabilidad comprende a todos los municipios que aplican la tasa, ya que su 谩mbito de aplicaci贸n comprende a los sujetos pasivos que son residentes y a los que no lo son. Esto genera que muchos contribuyentes no perciban una prestaci贸n concreta, efectiva e individualizada por parte del municipio[15]. Adem谩s, en la cuantificaci贸n de la tasa no se tiene en cuenta el costo global del servicio[16], como as铆 tampoco los principios de proporcionalidad, igualdad y capacidad contributiva.
Adicionalmente, debido a que las Ordenanza Fiscales e Impositivas de los municipios cuentan con matices diferentes, en algunos casos se ha evidenciado una deficiente redacci贸n del hecho imponible y una falta de individualizaci贸n de los servicios que presta el estado[17].
Asimismo, en todas las jurisdicciones se contradice lo dispuesto en la Ley de Coparticipaci贸n Federal y el Decreto Ley 505/58, ya que si bien los municipios son aut贸nomos estos se encuentran incluidos en el organigrama de poder junto con la naci贸n y las provincias, lo que implica una necesaria coordinaci贸n y limitaci贸n tributaria, como si fuera un sistema de "frenos y contrapesos" entre las tres jurisdicciones, para conseguir una armonizaci贸n fiscal. As铆 lo ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en el precedente "Striebeck", al destacar que los municipios deben "respetar los principios de la tributaci贸n y de armonizaci贸n con el r茅gimen impositivo provincial y federal, de manera que la exacci贸n sea resultado de un estricto ajuste al ordenamiento jur铆dico鈥漑18].
Por 煤ltimo, no debemos pasar por alto las consecuencias que genera el "Federalismo Fiscal Desordenado", ya que contamos con una Constituci贸n Nacional que reconoci贸 la autonom铆a municipal, pero que es posterior al r茅gimen de Coparticipaci贸n Federal, el cual fue dictado en un momento en que las Provincias delegaban potestades tributarias a los municipios.
[1] Municipios de Tigre; Florencio Varela; Berisso; Castelli; Vicente L贸pez; San Miguel, Ituzaing贸; Jun铆n; Esteban Echeverr铆a; Pinamar; Avellanada; Pilar; San Fernando; General Rodr铆guez; General San Mart铆n; General Pueyrred贸n; Malvinas Argentinas, Merlo; Campana; Pergamino; Pehuaj贸; Hurlingham; entre otros.
[2] Municipio de Tigre, Municipio de Vicente L贸pez, Municipio San Fernando, entro otros.
[3] Municipio de Pehuaj贸, Municipio de Pilar, Municipio de Pinamar,
[4] CSJN, Fallos. 1533/2017: "Esso Petrolera Argentina S.R.L. y otro c/ Municipalidad de Quilmes s/ acci贸n contencioso-administrativa", sentencia del 2/09/2021; CSJN, Fallos: 344:2728: "Gasnor SA c/ Municipalidad de La Banda s/ acci贸n meramente declarativa 鈥 medida cautelar", sentencia del 7/10/2021.
[5] P. ej Aquella persona que transita por la Ruta Nacional 5, que, aunque parezca una obviedad no es una arteria vial municipal, decide cargar combustible en la Estaci贸n de Servicio de la Localidad de Pehuaj贸 situada forma contigua a la mencionada carretera, deber谩 abonar la tasa en cuesti贸n.
[6] CSJN, Fallos. 332:1503: 鈥淟aboratorios Raffo SA c/Municipalidad de C贸rdoba鈥, sentencia del 23/06/2009. CSJN, Fallos. 312:1575: "C铆a. Qu铆mica s.a. c/ Municipalidad de Tucum谩n s/Recurso Contencioso-administrativo y Acci贸n de inconstitucionalidad, sentencia del 5/9/1989"; CSJN, Fallos.331:1942: "Mexicana de Aviaci贸n S.A. de CV c/Estado Nacional", sentencia del 26/08/2008; CSJN, Fallos. 335:1987: "Quilpe S.A. - Inconstitucionalidad", sentencia 9/10/2012; entre otros.
[7] CSJN, Fallos. 344:2123 y 344:2728.
[8] P.ej. En el caso del municipio de Pinamar se aplica una Tasa del 3%; Pilar el 2,5%; Pehuaj贸 el 2%; entre otros.
[9] P. ej en la Municipalidad de Vicente L贸pez el m铆nimo es $0,33 mientras que el m谩ximo alcanza $0,88 por litro; en la Municipalidad de San Fernando los valores van de $1,20 a $3,00.
[10] CSJN, Fallos. 344:2123 y 344:2728.
[11] Cas谩s, Reimplantaci贸n del impuesto a la transmisi贸n gratuita de bienes, "Lecciones y Ensayos", N. 64-65, p.233.
[12] Garat, P. M. (2002). Provincias y municipios en la estructura de coordinaci贸n fiscal, federal y provincial. En E. G. Bulit Go帽i, Derecho Tributario Provincial y Municipal. Ciudad Aut贸noma de Buenos Aires: Ad-Hoc.
[13] Fallo Rizzoli Walter Wilson y otros C/ Municipalidad De Monte. Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N掳 1 del Departamento Judicial de La Plata.
[14] Fallo Petrotandil S.A.C.I.E.I C/ Municipalidad De Olavarria S/Pretensi贸n Declarativa De Certeza - Otros Juicios.
[15] CSJN, Fallos. 332:1503; 312:1575; 331:1942; 335:1987; entre otros.
[16] CSJN, Fallos. 344:2123 y 344:2728.
[17] CSJN, Fallos. 344:2123 y 344:2728.
[18] SCBA, Fallo Striebeck
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